RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SUP-RAP-135/2008

ACTOR: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

MAGISTRADA PONENTE: MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA

SECRETARIO: JORGE SÁNCHEZ-CORDERO GROSSMANN

México, Distrito Federal, a veintisiete de agosto de dos mil ocho.

VISTOS, para resolver los autos del expediente al rubro citado, relativo al recurso de apelación promovido por el Partido de la Revolución Democrática, en contra del acuerdo CG322/2008, emitido por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se aprueba el Reglamento de Quejas y Denuncias del referido instituto, respecto de la utilización de tiempos en radio y televisión, y

R E S U L T A N D O

I. Antecedentes. De la narración de los hechos que hace el partido actor su escrito de demanda, así como de las constancias que obran en el expediente, se desprende lo siguiente:

a) El siete de julio de dos mil ocho, en sesión extraordinaria, la Comisión de Quejas y Denuncias aprobó el proyecto del Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Quejas y Denuncias.

b) El diez de julio siguiente, el Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobó el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se aprueba el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral”, el cual es consultable en la dirección electrónica: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/menuitem.e811f8875df20fd417bed910d08600a0/?vgnextoid=36d619d32209b110VgnVCM1000000c68000aRCRD

II. Recurso de apelación. El treinta de julio de dos mil ocho, Rafael Hernández Estrada, con carácter de representante suplente del Partido de la Revolución Democrática ante el Instituto Federal Electoral, interpuso el presente medio de impugnación ante el Consejo General de dicho instituto, en contra de la resolución citada en el resultando inmediato anterior.

III. Trámite. El seis de agosto del año en curso, en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior se recibió el oficio número SCG/2093/2008, de misma fecha, a través del cual, el Secretario del Consejo General del Instituto Federal Electoral remitió, entre otros documentos, el expediente número ATG-134/2008, el escrito inicial de demanda, así como el informe circunstanciado.

IV. Turno. Por acuerdo de siete de agosto de dos mil ocho, la Magistrada Presidente de esta Sala Superior, determinó turnar a la Ponencia a su cargo, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el expediente identificado con la clave SUP-RAP-135/2008.

V. Admisión. Mediante auto de catorce de agosto del presente año, la Magistrada instructora admitió la demanda del recurso de apelación y, en virtud de que no existir algún trámite pendiente de realizar, declaró cerrada la instrucción, con lo cual el asunto quedó en estado de resolución, ordenando elaborar el proyecto que conforme a derecho corresponda, y

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Jurisdicción y Competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el medio de impugnación al rubro indicado, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso g), y 189, fracción I, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 40, párrafo 1, inciso b), y 44, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación promovido por el Partido de la Revolución Democrática, en contra de una resolución dictada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.

SEGUNDO. Procedencia. El presente asunto reúne los requisitos de procedencia previstos en los artículos 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; 13, párrafo 1, inciso a), fracción I; 40, párrafo 1, inciso b), y 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como enseguida se demuestra.

Forma. El medio de impugnación se presentó por escrito ante la autoridad responsable, haciéndose constar el nombre de la parte actora, su domicilio para oír y recibir notificaciones, así como a las personas autorizadas para tal efecto. En el referido ocurso también se identifican el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación, los agravios que causa el acto impugnado y los preceptos presuntamente violados; se ofrecen pruebas y se hacen constar tanto el nombre como la firma autógrafa de la promovente.

Oportunidad. El medio de impugnación se presentó oportunamente, toda vez que la resolución impugnada se emitió el diez de julio de dos mil ocho, en tanto que la demanda se presentó el treinta de julio siguiente.

Lo anterior, tomando en cuenta el oficio SE-0247/2008 de seis de marzo del año en curso, por el que el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral hizo del conocimiento de este Tribunal Electoral los días en que el referido Instituto suspendería sus labores, los cuales se considerarían inhábiles para el cómputo de los plazos y términos para el caso de los asuntos en los que el Instituto Federal Electoral sea demandado o autoridad responsable, que no estén vinculados directamente con un proceso electoral.

Dicho periodo vacacional comprendió del lunes catorce de julio de dos mil ocho al viernes veinticinco del mismo mes y año.

Por tanto, si el acto impugnado se emitió el jueves diez de julio y el escrito de demanda se presento el miércoles treinta siguiente, descontando lo días 12, 13, 26 y 27 de julio por ser sábados y domingos, así como el periodo comprendido entre los días 14 a 25 de julio por ser días inhábiles, resulta inconcuso que la demanda fue presentada dentro del plazo legal de cuatro días hábiles previsto en el artículo 8° de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, si se tiene en consideración que la presunta violación que reclama el impetrante no se produjo durante el desarrollo de un proceso electoral.

Legitimación y personería. El presente recurso fue interpuesto por un partido político nacional, a través de quien acredita ser su representante legítimo, registrado formalmente ante la autoridad responsable.

Definitividad. El acuerdo impugnado constituye un acto definitivo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, toda vez que en contra del mismo no procede el recurso de revisión previsto en el artículo 35, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Toda vez que esta Sala Superior no advierte, de oficio, que se actualice causa de improcedencia alguna, procede al estudio de fondo de los agravios que expresa la parte actora.

TERCERO. Agravios. El partido político actor hace valer los siguientes agravios:

“Agravios.

Agravio primero.

Fuente del agravio. Es fuente de agravio la aprobación del Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se aprueba el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral y, en particular, sus artículos 4º, párrafo 3, inciso a), 5º, párrafo 1, inciso c), fracción II, 20, párrafos 1 y 2, 62, párrafo 2, inciso a) y 68, párrafo 1.

Artículos constitucionales y legales violados. Artículos 14, 16 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1º, párrafo 1, 3º, 105, párrafo 2, 106, párrafo 4, 109, párrafo 1, 367 y 370, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Concepto de agravio. Es de explorado derecho y criterio reiterado de los tribunales federales en nuestro país, que la facultad reglamentaria concedida a las autoridades, se encuentra constreñida a la emisión de normas administrativas, obligatorias, generales e impersonales, subordinadas a la ley cuya exacta observancia proveen, por lo que tales normas pueden detallar el contenido de una ley, aclarar su aplicación e interpretación, pero nunca contradecirla, imponer mayores alcances o limitaciones.

Es decir, que las autoridades en ejercicio de su atribución reglamentaria no pueden rebasar, ni limitar lo que establece la ley en ninguno de sus preceptos, ni pueden modificarla o reformarla, en virtud de que ello es competencia exclusiva del Poder Legislativo.

En el caso del Consejo General del Instituto Federal Electoral, el artículo 118, párrafo 1, incisos a) y z), del código electoral federal le reconoce facultad para expedir normas reglamentarias de una ley emanada del Congreso de la Unión (el propio Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales).

Aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que, al emitirlas, no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha reconocido ya lo anterior en distintas sentencias, en las cuales ha dejado establecido que, al igual que la de otras autoridades, la facultad reglamentaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral se encuentra regida por los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica a la misma; entendido el primero como la prohibición al reglamento de abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso de la Unión y, el segundo, como la exigencia de que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.

Ahora bien, en el presente caso, el Consejo General señalado como responsable del acto impugnado, al aprobar los artículos 4º, párrafo 3, inciso a), 5º, párrafo 1, inciso c), fracción II, 20, párrafos 1 y 2, 62, párrafo 2, inciso a), y 68, párrafo 1, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral y, en particular, contraviene lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

En los señalados artículos 4º, párrafo 3, inciso a), 5º,  párrafo 1, inciso c), fracción II y 62, párrafo 2, inciso a), del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, al regular la procedencia del procedimiento especial sancionador, la responsable establece que solamente podrá ser instrumentado por el Instituto Federal Electoral a nivel central y fuera del proceso electoral, por actos presuntamente violatorios de los artículos 41, Base III, apartado C, de la Constitución y 38, párrafo 1, inciso p), del Código, es decir, por propaganda política o electoral de partidos políticos que denigre a las instituciones o calumnie a las personas.

La mencionada restricción reglamentaria resulta violatoria del principio de subordinación jerárquica a la ley, pues contraviene lo preceptuado por el artículo 367, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual establece de manera expresa que el procedimiento especial sancionador es procedente cuando se:

a) Violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;

b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos en este Código; o

c) Constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.

Como puede apreciarse, la disposición legal que se está reglamentando establece tres supuestos para el inicio del procedimiento especial, que constituyen irregularidades de la mayor relevancia, tales como violaciones en materia utilización de tiempos en radio y televisión, propaganda que incluya nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de servidores públicos, violaciones sobre propaganda política o electoral y aquéllas que constituyan actos anticipados de campaña.

Así, cuando en los artículos 4º, párrafo 3, inciso a), 5º, párrafo 1, inciso c), fracción II, y 62, párrafo 2, inciso a), del reglamento impugnado, el Consejo General establece que el procedimiento especial sancionador solo procede, por actos presuntamente violatorios de los artículos 41, Base III, apartado C, de la Constitución y 38, párrafo 1, inciso p), del Código, es decir, por propaganda política o electoral de partidos políticos que denigre a las instituciones o calumnie a las personas, es claro que establece limitantes que no derivan de la ley, pues constriñe la procedencia a los casos de difusión de propaganda política o electoral que denigre a las instituciones o calumnie a las personas, lo cual es contrario a lo dispuesto por el artículo 367, párrafo 1, del Código en la materia, que es la disposición legal que pretende reglamentar.

Por ende, el contenido de los artículos 20 párrafos 1 y 2 y 68, párrafo 1, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, que establecen los supuestos de procedencia del procedimiento ordinario y los casos en que se pueden dictar las medidas cautelares fuera de los procesos electorales, respectivamente, también resultan contrarios al principio de subordinación jerárquica a la ley, habida cuenta que parten del mismo diseño reglamentario que es contrario al código electoral, sobre la base de que el procedimiento especial sólo es procedente en los casos de difusión de propaganda política o electoral que denigre a las instituciones o calumnie a las personas.

De igual manera, las normas reglamentarias resultan contrarias a lo dispuesto por el artículo 41, Base III, Apartado D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone que las infracciones a lo dispuesto en dicha base deben ser sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos (que son precisamente los procedimientos especializados) que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.

No es óbice para lo anterior el que en los procedimientos especiales sancionadores puedan también dictarse medidas cautelares, pues dichas medidas no son los procedimientos expeditos a que se refiere la Constitución, pues se trata únicamente de medidas preventivas.

Cuando la Carta Fundamental se refiere a procedimientos expeditos, de manera evidente se refiere al procedimiento especial sancionador, pues no debe perderse de vista que el artículo 370, párrafo 2, del código electoral, establece como una consecuencia de las resoluciones que recaigan a dichos procedimientos no únicamente el retiro inmediato de la propaganda, sino además la imposición de sanciones, con lo cual se logra que el sistema esté completo y con ello inhibir al infractor de una posible reincidencia.

En ese sentido, con la simple determinación de medidas cautelares no se lograría el fin que persiguió el Poder Reformador de la Constitución, de sancionar mediante procedimientos expeditos las conductas contrarias a lo dispuesto por el artículo 41, Base III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Tampoco obra en demérito para lo anterior que el ya señalado artículo 367, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales disponga que dentro de los procesos electorales la Secretaría del Consejo instruirá el procedimiento especial, pues la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al resolver el recurso de apelación con número de expediente SUP-RAP-64/2008 con fecha once de junio de 2008, sostuvo el criterio de que dicho procedimiento aplica también tanto dentro como fuera de los procesos electorales.

En dicho precedente se sostuvo lo siguiente:

De esta forma, es válido establecer que el diseño del procedimiento especial sancionador, atiende a la materia de las violaciones denunciadas y no a la temporalidad en que éstas tengan lugar; ello, porque según se mencionó, el derecho de acceso de los partidos políticos a la radio y televisión es permanente. De ahí, que sea indispensable mayor celeridad en la definición de la posible ilicitud de las conductas reprochadas, en virtud de que esa clase de trasgresiones puede ocasionar un daño irreversible a los distintos actores políticos. Así, resulta claro que es en el procedimiento especial sancionador, donde se privilegia en mayor medida, la prontitud requerida para estos casos.

Incluso, dicha sentencia no puede ser tampoco base para la emisión de las normas reglamentarias impugnadas, pues la Sala Superior en dicha sentencia en ningún momento se pronunció en el sentido de que el procedimiento especial sancionador solamente podría instaurarse por actos presuntamente violatorios de los artículos 41, Base III, apartado C, de la Constitución y 38, párrafo 1, inciso p), del Código.

Por el contrario. En dicha sentencia, la propia Sala reconoce que los supuestos de procedencia para el procedimiento especial son los previstos por el artículo 367 del código electoral y que, por ende, el procedimiento sancionador ordinario está previsto para conocer sobre infracciones distintas a las reservadas para el señalado procedimiento especial.

Esto se sostuvo por la Sala Superior textualmente de la siguiente manera:

…

Artículo 367.

1. Dentro de los procesos electorales, la Secretaría del Consejo General instruirá el procedimiento especial establecido por el presente capítulo, cuando se denuncie la comisión de conductas que:

a) Violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;

b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos en este Código; o

c) Constituyan actos anticipados de precampaña o campaña."

De la lectura de los preceptos trascritos, se desprende que el procedimiento especial sancionador define en forma clara y específica el tipo de irregularidades que en esa vía pueden ser denunciadas.

Por su parte, el procedimiento sancionador ordinario, es genérico en su confección; por tanto, este último está previsto para conocer sobre infracciones distintas a las reservadas para el procedimiento especial.

Una interpretación distinta aleja las disposiciones en comento de la lógica del legislador federal, cuando determinó contemplar dos procedimientos diferenciados en cuanto a la materia del conocimiento y a la brevedad de su tramitación, ya que no encontraría explicación, que una idéntica conducta pudiera ventilarse, de manera indiscriminada en cualquiera de esas dos vías, lo que además provocaría un estado de incertidumbre, en torno al procedimiento que debe tramitarse.

....

Agravio segundo.

Fuente del agravio. Es fuente de agravio la aprobación del Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se aprueba el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral y, en particular, su artículo 62 párrafo 4, en relación con el artículo 66, párrafo 1, inciso a).

Artículos constitucionales y legales violados. Artículos 14, 16 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1º, párrafo 1, 3º, 105, párrafo 2, 106, párrafo 4, 109 párrafo 1 y 368, párrafos 1 y 5 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Concepto de agravio. En el presente caso, como el anterior, el Consejo General responsable, al aprobar los artículos 62, párrafo 4 y 66, párrafo 1, inciso a), del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, viola el principio de subordinación jerárquica a la ley, pues establece requisitos que no derivan del código y que hacen nugatorio el acceso al procedimiento especial sancionador en los casos de las conductas infractoras que se encuentren relacionadas con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de procesos electorales en las entidades federativas.

En efecto, el artículo 368 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dispone a la letra:

Artículo 368.

1. Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de los procesos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente presentará la denuncia ante el Instituto Federal

Electoral.

Por su parte, el artículo 62, párrafo 4, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, señala:

Artículo 62

…

4. Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de los procesos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente presentará la denuncia ante el Instituto Federal Electoral.

a) Para tal efecto, el instituto estatal electoral correspondiente, deberá hacer un análisis mediante el cual, vinculando los hechos con el estado que guarda el proceso en la entidad y las condiciones que para su desarrollo haya dictado, exponga los motivos por los cuales considera que esta autoridad federal deba conocer del asunto en cuestión.

b) En ningún caso, la autoridad administrativa electoral local remitirá de manera automática cualquier queja dirigida a este Instituto, debiendo realizar el análisis señalado en el párrafo anterior, y presentarla a nombre del propio instituto estatal electoral.

Como puede apreciarse, el señalado artículo 62, párrafo 4, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, impone mayores alcances y limitaciones a las previstas por el artículo 368 del código electoral, que es la norma que pretende reglamentar, estableciendo una serie de requisitos para que el Instituto Federal Electoral instaure el procedimiento especial sancionador en los casos de las conductas infractoras que se encuentren relacionadas con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de procesos electorales en las entidades federativas.

De manera particular, la responsable establece en dicha norma reglamentaria la obligación de los institutos estatales electorales correspondiente, de hacer un análisis mediante el cual, vinculando los hechos con el estado que guarda el proceso en la entidad y las condiciones que para su desarrollo haya dictado, exponga los motivos por los cuales considera que el Instituto Federal Electoral debe conocer del asunto en cuestión.

De igual manera establece una limitante para el acceso a la instrumentación del procedimiento especial, señalando que en ningún caso, la autoridad administrativa electoral local debe remitir de manera automática cualquier queja dirigida al Instituto Federal Electoral, debiendo realizar el análisis señalado en el párrafo anterior, y presentarla a nombre del propio instituto estatal electoral.

Sin embargo, tales restricciones no derivan de la ley y se constituyen una franca violación al acceso a la tutela judicial efectiva, prevista por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y diversos instrumentos internacionales signados por el Estado Mexicano, si se atiende además al hecho que el artículo 66, párrafo 1, inciso a), del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, establece como una causal de desechamiento de plano sin prevención alguna, cuando la denuncia no reúna los requisitos indicados en el artículo 62 del propio reglamento.

Es decir que, conforme a lo dispuesto por dicho precepto reglamentario, el Instituto Federal Electoral desechará de plano sin prevención alguna aquellas denuncias que no sean formuladas conforme a la exigencia del artículo 62, párrafo 4, incisos a) y b), del propio reglamento, de ser acompañadas por un análisis y presentadas a nombre del propio instituto estatal electoral.

Las normas reglamentarias controvertidas, son además violatorias de lo dispuesto por el artículo 41, Base III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que el Instituto Federal Electoral es autoridad única para la administración de tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales; toda vez que establece a nivel reglamentario limitantes que no derivan de la ley y que implican claros obstáculos para el acceso al procedimiento especial, con lo cual la autoridad electoral federal estaría renunciando a sus atribuciones constitucionales y legales en la materia de conocer de las conductas infractoras que se encuentren relacionadas con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de procesos electorales en las entidades federativas.

No obra en demérito para todo lo anterior que el artículo 368 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales disponga que: ‘Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de los procesos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente presentará la denuncia ante el Instituto Federal Electoral’.

Lo anterior es así, pues de una interpretación de dicha disposición Conforme con la Constitución, y en particular de lo dispuesto por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe concluirse con facilidad que lo que establece dicho precepto no es una facultad exclusiva para las autoridades electorales administrativas en las entidades federativas para presentar denuncias en dicha materia, sino una atribución que no excluye el derecho de sujetos distintos para hacer del conocimiento de la autoridad electoral federal tales irregularidades, máxime que se trataría de la posible vulneración de disposiciones de orden público en términos de lo ordenado por el artículo 1º del multicitado código electoral federal.

En ese orden de ideas y como ya se ha anticipado, cuando el artículo 62, párrafo 4, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, establece restricciones no derivan de la ley y el artículo 66, párrafo 1, inciso a), del propio reglamento prevé como una causal de desechamiento de plano sin prevención alguna que la denuncia no reúna tales requisitos; es claro que no solo se viola el principio de subordinación jerárquica a la ley, sino el acceso a la tutela judicial efectiva, prevista por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y diversos instrumentos internacionales signados por el Estado Mexicano.

En mérito de todo lo antes expuesto la responsable, al exceder su facultad reglamentaria al aprobar los preceptos impugnados, violó lo dispuesto por los artículos 105, párrafo 2 y 109, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que le obligan, como órgano superior de dirección, a conducirse conforme a los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad”.

CUARTO. Estudio de fondo.

En atención a que en la presente controversia se plantea la inconstitucionalidad e ilegalidad de diversos artículos del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, esto es, de una norma general y abstracta, para la elucidación la cuestión planteada, es necesario tener presentes los límites a que se encuentra sujeta la facultad reglamentaria, dentro de los cuales destacan los siguientes:

En principio, conviene tener en cuenta, que la facultad reglamentaria consiste en la potestad atribuida por el ordenamiento jurídico a determinados órganos para emitir reglamentos, es decir, normas jurídicas obligatorias con valor subordinado a la ley.

El ejercicio de esa facultad reglamentaria está sometido jurídicamente, a limitantes derivadas de lo que se conoce como el principio de reserva de ley y del diverso principio de subordinación jerárquica, este último obedece a la propia naturaleza de los reglamentos, en cuanto son disposiciones sometidas al ordenamiento que desarrollan, al tener por objeto lograr su plena aplicación.

El primero de dichos principios implica que una disposición constitucional reserva expresamente a la ley, la regulación de una determinada materia, con lo cual se excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean normados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley.

De este modo, el legislador ordinario ha de establecer la regulación de esa materia, al no poderse realizar por otras normas secundarias, entre ellas, el reglamento.

El segundo principio, de jerarquía normativa, consiste en que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan; por ende, los reglamentos sólo pueden detallar las hipótesis y supuestos normativos legales para su aplicación, sin contener mayores supuestos, ni crear nuevas limitantes a las previstas en la ley.

De esta suerte, al ser competencia exclusiva de la ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta; al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos propios supuestos jurídicos, esto es, su desarrollo.

En tal virtud, si el reglamento sólo opera en el ámbito del cómo, para que en sus disposiciones se pueda hacer referencia a cuestiones relativas a la materia de las otras preguntas (qué, quién, dónde y cuándo) es menester que estos aspectos estén contestados por la ley.

Lo anterior, en virtud de que el reglamento, se insiste, desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley, y en ese tenor, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos, y mucho menos contradecirla, sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla; además, cuando exista reserva de ley no puede abordar los aspectos materia de tal disposición.

Sirve como criterio orientador, la Jurisprudencia P./J. 30/2007, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 1515 del Tomo XXV, mayo de 2007, del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, intitulada “FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES.”

Precisado lo que antecede, esta Sala Superior emprende el estudio del primer punto de agravio señalado en la demanda de origen del presente medio de impugnación.

Agravio primero. En este motivo de inconformidad, el impetrante aduce la inconstitucionalidad e ilegalidad de los artículos 4º, párrafo tercero, inciso a), 5º, párrafo primero, inciso c), fracción II, 20, párrafos primero y segundo, 62, párrafo segundo, inciso a) y 68, párrafo primero, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, en virtud de que, a su juicio, la autoridad responsable ciñó la procedencia del procedimiento especial sancionador, fuera del proceso electoral, únicamente por la comisión de actos presuntamente violatorios de los artículos 41, base III, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por propaganda política o electoral de partidos políticos que denigre a las instituciones o calumnie a las personas.

En tal sentido, estima que la mencionada restricción resulta violatoria del principio de subordinación jerárquica, toda vez que limita las hipótesis normativas previstas en el artículo 367 del código federal comicial, que es la disposición legal que se pretende reglamentar.

En ese contexto, con el objeto de tener una mayor claridad de la controversia planteada, así como de dilucidar si los artículos reglamentarios, que el partido político actor tilda de inconstitucionales, contravienen o limitan los preceptos normativos del código federal comicial que regula, es menester detallar aquéllas disposiciones materia de la impugnación, a saber:

CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES

Del procedimiento especial sancionador

Artículo 367

1. Dentro de los procesos electorales, la Secretaría del Consejo General instruirá el procedimiento especial establecido por el presente capítulo, cuando se denuncie la comisión de conductas que:

a) Violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;

b) Contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos en este Código; o

c) Constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.

“REGLAMENTO DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN MATERIA DE QUEJAS Y DENUNCIAS

Artículo 4

Procedimientos sancionadores

…

3. El procedimiento especial sancionador será instrumentado en los casos siguientes:

a) Fuera del proceso electoral, a nivel central, por actos presuntamente violatorios de los artículos 41, Base III, apartado C, de la Constitución, y 38, párrafo 1, inciso p), del Código, por propaganda política o electoral de partidos políticos que denigre a las instituciones o calumnie a las personas.

…

Artículo 5

Conceptos

1. Para los efectos del presente Reglamento, se entenderá:

…

c) Por cuanto a los conceptos:

…

II. Procedimiento especial sancionador: procedimiento para el conocimiento en todo tiempo de las conductas violatorias del inciso p), párrafo 1 del artículo 38 del Código, y 371, párrafo 1 del propio instrumento; así como durante los procesos electorales de aquellas conductas a que se refieren los artículos 367 y 371, párrafo 1 de ese ordenamiento;

…

TÍTULO SEGUNDO

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ORDINARIO

CAPÍTULO PRIMERO

Del trámite inicial

Artículo 20

De la materia y procedencia

1. El presente procedimiento será aplicable fuera de los procesos electorales para los casos de violaciones al Código distintas tanto a las vinculadas al inciso p), del párrafo 1, del artículo 38, como a las que señala el artículo 371 de ese ordenamiento.

2. Durante los procesos electorales, el procedimiento sancionador ordinario se tramitará para la atención de conductas diversas a las señaladas en los artículos citados en el párrafo precedente y en el artículo 367 del Código.

TÍTULO TERCERO

PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

CAPÍTULO PRIMERO

Del trámite inicial

Artículo 62

Procedencia

…

2. El procedimiento especial sancionador será instrumentado en los casos siguientes:

a) Fuera del proceso electoral, a nivel central, por actos presuntamente violatorios de los artículos 41, Base III, apartado C, de la Constitución, y 38, párrafo 1, inciso p), del Código, por propaganda política o electoral de partidos políticos que denigre a las instituciones o calumnie a las personas.

…

Artículo 68

De las medidas cautelares en el Procedimiento Especial Sancionador fuera de los procesos electorales

1. Fuera de los procesos electorales, las medidas cautelares sólo podrán ser dictadas por la Comisión o el Consejo, respecto de los procedimientos que hayan sido admitidos o atraídos por la Secretaría, en términos de lo dispuesto por el artículo 13 del presente Reglamento, o ante la probable conculcación a lo establecido en el inciso p), párrafo 1, del artículo 38 del Código.

2. Las sesiones podrán llevarse a cabo cualquier día del año, atendiendo a las reglas del quórum señaladas en el artículo 13 del presente Reglamento.

Del análisis de los preceptos transcritos, es posible advertir que, tal y como lo afirma el apelante, el contenido de los artículos reglamentarios controvertidos, circunscriben la procedencia del procedimiento especial sancionador, fuera del proceso electoral, a nivel central, por actos presuntamente violatorios de los artículos 41, base III, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, esto es, por propaganda política o electoral de partidos políticos que denigre a las instituciones o calumnie a las personas.

En esa tesitura, conviene precisar, en primer término, los motivos en que se sustentó la autoridad responsable para adoptar la regulación precisada con antelación respecto de la procedencia del procedimiento especial sancionador fuera del proceso electoral.

Al respecto, en su informe circunstanciado, manifiesta:

“…el hecho de que se contemple la procedencia del procedimiento especial sancionador fuera del proceso electoral para aquellos casos en que se denuncie propaganda político-electoral que denigre a las instituciones o calumnie a las personas, lejos de limitar la norma la amplía, sin óbice de mencionar que dicha disposición se adoptó en atención a la interpretación vertida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación a través de los recursos de apelación identificados como SUP-RAP-58/2008 y SUP-RAP-64/2008, en los que se determinó que el derecho de acceder a los medios de comunicación social otorgado a los partidos políticos, en términos de lo dispuesto en los artículos 41 de la Constitución General de la República y 49 del código electoral federal, es permanente, por lo que una interpretación funcional de las normas señaladas, conduce a sostener que en tratándose de propaganda electoral o política difundida en medios de comunicación social como es la radio y la televisión, el procedimiento especial sancionador es la vía idónea para analizar las conductas denunciadas en esa materia, por lo que se puede instaurar en cualquier tiempo, en consecuencia, es factible instaurarlo dentro o fuera de un proceso electoral federal.”

En primera instancia, puede afirmarse que, tal y como lo estima la responsable en su informe circunstanciado, esta Sala Superior determinó en las sentencias recaídas a los recursos de apelación identificados con las claves SUP-RAP-58/2008 y SUP-RAP-64/2008, que, en atención a que el derecho de los partidos políticos de acceder a los medios de comunicación social (en términos de lo dispuesto en los artículos 41 de la Constitución General de la República y 49 del código electoral federal) se ejerce de manera permanente y no exclusivamente dentro de los procesos comiciales, la posibilidad de que se cometan violaciones a las normas que regulan dicha prerrogativa es también permanente, por lo que se concluyó que, en tratándose de propaganda electoral o política difundida en medios de comunicación social como es la radio y la televisión, el procedimiento especial sancionador es la vía idónea para analizar las conductas denunciadas en esa materia, por lo que puede instaurarse en cualquier tiempo, esto es, dentro o fuera de un proceso electoral federal.

Al respecto, conviene precisar que si bien los referidos medios impugnativos se constriñeron a determinar la procedibilidad del procedimiento especial sancionador (fuera de proceso electoral), así como la aplicabilidad de las medidas cautelares correspondientes, respecto de actos de partidos políticos presuntamente violatorios de los artículos 41, base III, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; lo cierto es que en ningún momento se limitó la procedencia de dicho procedimiento a la comisión de ese tipo de violaciones en específico.

Lo anterior es así, en razón de que este órgano jurisdiccional se encontraba compelido a resolver la litis planteada por los actores en los citados recursos de apelación, por lo que, en atención al principio de congruencia externa de las sentencias, no se encontraba en aptitud de determinar de manera abstracta e impersonal la procedencia en general del procedimiento especial fuera de proceso electoral.

En ese orden de ideas, es de estimarse que el Consejo General del Instituto Federal Electoral obró de manera indebida al considerar que, con base en las ejecutorias de referencia, la procedencia del procedimiento especial sancionador, fuera de proceso electoral, a nivel central, se encontraba limitada a la realización de actos presuntamente violatorios de los artículos 41, base III, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 38, párrafo 1, inciso p), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, toda vez que el hecho de que así se estimara por esta Sala Superior, en modo alguno implicaba que se constriñera su procedencia a ese tipo de actos por las razones mencionadas.

Ahora bien, expuesto lo que antecede, este órgano jurisdiccional procede a determinar el criterio que debe seguirse para instrumentar el procedimiento especial sancionador fuera de proceso electoral, para lo cual, debe tomarse en cuenta lo siguiente:

Uno de los principios rectores del derecho electoral, así como del Estado Democrático de Derecho en México, es el principio de equidad en la contienda, mismo que tiene por objeto garantizar ante el electorado una participación igualitaria y equitativa a los partidos políticos contendientes.

Debido a la importancia de dicho principio, en la reforma constitucional publicada el trece de noviembre de dos mil siete en el Diario Oficial de la Federación, se enfatizó, entre otras cuestiones, en la regulación de la propaganda dirigida a influenciar en las preferencias del electorado.

Al respecto, debe apuntarse que uno de los principales objetivos de la reforma constitucional citada, consiste precisamente en la configuración de un sistema integral de control de la difusión de ese tipo de propaganda.

Tal aserto se corrobora con la exposición de motivos de la referida reforma constitucional de trece de noviembre de dos mil siete, cuya parte considerativa se transcribe:

“El tercer objetivo que se persigue con la reforma constitucional propuesta es de importancia destacada: impedir que actores ajenos al proceso electoral incidan en las campañas electorales y sus resultados a través de los medios de comunicación; así como elevar a rango de norma constitucional las regulaciones a que debe sujetarse la propaganda gubernamental, de todo tipo, tanto durante las campañas electorales como en periodos no electorales.

…

Es por ello que proponemos llevar al texto de nuestra Carta Magna las normas que impidan el uso del poder público a favor o en contra de cualquier partido político o candidato a cargo de elección  popular, y también el uso del mismo poder para promover ambiciones personales de índole política.”

En ese contexto, debe advertirse, que dado el impacto de la propaganda difundida a través de los medios de comunicación, en particular, de la radio y televisión, sobre la opinión pública, cuyos efectos pudieren generar un daño irreversible tanto para los actores políticos como para el electorado, el Poder Reformador de la Constitución previó diversas limitantes para el ejercicio del derecho de acceder a los medios de comunicación social y difundir propaganda política o electoral, así como los procedimientos administrativos a seguir en caso de violaciones a éstas últimas.

En ese orden de ideas, en aras de esclarecer el contenido de dichas limitantes, resulta necesario hacer alusión al marco constitucional previsto para tal efecto.

"Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

…

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

Apartado A. El Instituto Federal Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes:

a) A partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral quedarán a disposición del Instituto Federal Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario referido en el inciso d) de este apartado;

b) Durante sus precampañas, los partidos políticos dispondrán en conjunto de un minuto por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión; el tiempo restante se utilizará conforme a lo que determine la ley;

c) Durante las campañas electorales deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos políticos al menos el ochenta y cinco por ciento del tiempo total disponible a que se refiere el inciso a) de este apartado;

d) Las transmisiones en cada estación de radio y canal de televisión se distribuirán dentro del horario de programación comprendido entre las seis y las veinticuatro horas;

e) El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el treinta por ciento en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior;

f) A cada partido político nacional sin representación en el Congreso de la Unión se le asignará para radio y televisión solamente la parte correspondiente al porcentaje igualitario establecido en el inciso anterior, y

g) Con independencia de lo dispuesto en los apartados A y B de esta base y fuera de los periodos de precampañas y campañas electorales federales, al Instituto Federal Electoral le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el Instituto distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. Cada partido político nacional utilizará el tiempo que por este concepto le corresponda en un programa mensual de cinco minutos y el restante en mensajes con duración de veinte segundos cada uno. En todo caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harán en el horario que determine el Instituto conforme a lo señalado en el inciso d) del presente Apartado. En situaciones especiales el Instituto podrá disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando así se justifique.

Los partidos políticos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión.

Ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, ni a favor o en contra de partidos políticos o de candidatos a cargos de elección popular. Queda prohibida la transmisión en territorio nacional de este tipo de mensajes contratados en el extranjero.

Las disposiciones contenidas en los dos párrafos anteriores deberán ser cumplidas en el ámbito de los estados y el Distrito Federal conforme a la legislación aplicable.

Apartado B. Para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Federal Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate, conforme a lo siguiente y a lo que determine la ley:

a) Para los casos de los procesos electorales locales con jornadas comiciales coincidentes con la federal, el tiempo asignado en cada entidad federativa estará comprendido dentro del total disponible conforme a los incisos a), b) y c) del apartado A de esta base;

b) Para los demás procesos electorales, la asignación se hará en los términos de la ley, conforme a los criterios de esta base constitucional, y

c) La distribución de los tiempos entre los partidos políticos, incluyendo a los de registro local, se realizará de acuerdo a los criterios señalados en el apartado A de esta base y lo que determine la legislación aplicable.

Cuando a juicio del Instituto Federal Electoral el tiempo total en radio y televisión a que se refieren este apartado y el anterior fuese insuficiente para sus propios fines o los de otras autoridades electorales, determinará lo conducente para cubrir el tiempo faltante, conforme a las facultades que la ley le confiera.

Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.

Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.

Apartado D. Las infracciones a lo dispuesto en esta base serán sancionadas por el Instituto Federal Electoral mediante procedimientos expeditos, que podrán incluir la orden de cancelación inmediata de las transmisiones en radio y televisión, de concesionarios y permisionarios, que resulten violatorias de la ley.

Artículo 134.-

…

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.”

Del análisis de las normas constitucionales transcritas, es posible advertir, que si bien el acceso a los medios de comunicación social por parte de los partidos políticos, así como de los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, en términos de lo dispuesto en los artículos 41 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es permanente, esto es, que no se encuentra circunscrito a una temporalidad específica, ello no implica, en modo alguno, que dicha prerrogativa sea absoluta e ilimitada.

Por el contrario, del contenido de los propios artículos 41, Base III y 134, párrafo séptimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que dicha prerrogativa se encuentra restringida por diversas limitaciones de carácter orgánico, personal y material, como se constata a continuación:

1) Los límites de carácter orgánico se encuentran configurados por las normas de competencia del Instituto Federal Electoral, que restringen la contratación directa en tiempos de radio y televisión, dado que ello le corresponde precisamente a dicho órgano administrativo electoral.

Al respecto, conviene precisar que, de conformidad con lo previsto en el artículo 41, Base III, apartados A y B de la Constitución General de la República, las atribuciones para el control de la difusión de propaganda política o electoral a través de medios de comunicación en la radio y televisión, se encuentran conferidas, de manera exclusiva, al Instituto Federal Electoral, el cual se erigió como la autoridad única, u órgano nacional, para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión, tanto a nivel federal como estatal, destinado a los fines propios del Instituto y a los de otras autoridades electorales, así como al ejercicio de las prerrogativas que la propia Constitución federal y el código comicial federal otorgan a los partidos políticos en esta materia.

A ese respecto, conviene apuntar que el Instituto Federal Electoral se encuentra compelido a garantizar a los partidos políticos el uso de sus prerrogativas constitucionales en radio y televisión, para lo cual, tiene atribuciones para dictar las pautas que fijen la asignación de los mensajes y programas que tengan derecho a difundir, tanto durante los periodos que comprendan los procesos electorales, como fuera de ellos, atendiendo las quejas y denuncias que se susciten por la violación de las normas aplicables determinando las sanciones correspondientes.

2) Por cuanto a los límites de carácter personales, conviene apuntar que las restricciones en razón del sujeto atienden a las características individuales de quien pretende difundir propaganda política o electoral.

En ese sentido, debe mencionarse que el texto del artículo 41, Base III, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es enfático en precisar la prohibición dirigida a personas físicas o morales para contratar o adquirir propaganda en radio y televisión dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos.

3) Finalmente, en relación con los límites de carácter material, debe precisarse que éstos se encuentran dirigidos a regular el contenido de la propaganda política o electoral.

En ese sentido, el artículo 41, Base III, apartado C, de la Constitución federal, en relación con el inciso p) del artículo 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales circunscriben el contenido de la propaganda política y electoral que difundan los partidos políticos, la cual debe estar exenta de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, además abstenerse de calumniar a las personas.

Por otra parte, en relación con el diverso artículo 134 constitucional, la propaganda bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, en radio y televisión, que pueda influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos o cuando dicha propaganda incluya nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público, es susceptible de control y vigilancia por el Instituto Federal Electoral, siempre y cuando pudiera constituir una influencia en las preferencias electorales de los ciudadanos.

Al respecto, conviene enfatizar en dos puntos fundamentales, el primero de ellos, consiste en que toda propaganda gubernamental difundida en radio y televisión debe ser de carácter institucional, con fines informativos, educativos o de orientación social; y el segundo, en que ésta debe suspenderse durante las campañas electorales y hasta la jornada electoral, exceptuándose las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil.

La anterior consideración, clarifica el hecho de que la difusión en radio y televisión de propaganda gubernamental, debe estar exenta de tintes electorales tendentes a favorecer a un partido político o candidato. Por tanto, cuando esa propaganda se utiliza por servidores públicos para posicionarse frente al electorado para el próximo proceso electoral, debe ser sancionada por el Instituto Federal Electoral ante la posibilidad de que se traduzca en actos anticipados de precampaña o campaña, antes del inicio de los procesos comiciales o durante su desarrollo.

No es óbice a lo anterior, el hecho de que el artículo 347, inciso d), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se limite a establecer que, durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución implica una infracción al código federal comicial, puesto que tal y como sucede en tratándose de los partidos políticos, el acceso a los medios de comunicación por parte de los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, en términos del artículo 134 de la Constitución General de la República, es permanente, y no exclusivamente dentro de los procesos comiciales, por lo que de esa manera, es también permanente la posibilidad de que se cometan violaciones a las normas que regulan dicha prerrogativa, así como la afectación que puede ocasionarse con la difusión de promocionales propagandísticos de la naturaleza apuntada.

Por tanto, la propaganda difundida en radio y televisión por parte de las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público, que tenga por objeto favorecer a un partido político o candidato, o de la que se desprendan elementos relacionados con servidores públicos que tengan por motivo tintes electorales, debe ser controlada y vigilada en todo momento por el Instituto Federal Electoral.

Ahora bien, precisado lo que antecede conviene mencionar que el trasunto artículo 41 base III, inciso D), de la Constitución federal mandata que en el evento de que se vulneren las disposiciones en materia de radio y televisión, las faltas deben ser sancionadas mediante procedimientos expeditos, y pueden incluir la orden de su cancelación inmediata, en virtud de la necesidad de hacer cesar, cualquier acto que presuntamente pueda entrañar una violación a los principios o bienes jurídicos tutelados en la materia electoral.

En tal virtud, debe atenderse a una mayor celeridad y expeditez en cuanto a la definición de la posible ilicitud de las conductas reprochadas, de conformidad con el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con el artículos 8°, apartado 1, de la Convención Americana de Derechos Humanos, así como con el diverso numeral 14, apartado 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que a la letra disponen:

Convención Americana de Derechos Humanos

“Artículo 8. Garantías Judiciales

1. Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente independiente e imparcial establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.”

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

“Artículo 14.

1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil."

Por consiguiente, el legislador ordinario previó un procedimiento especial sancionador, regulado en los artículos 361 a 366 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual satisface los referidos requisitos de expeditez y celeridad, al no exigirse requisitos impeditivos o trabas innecesarias o excesivas, que obstaculicen al Instituto Federal Electoral iniciar las investigaciones encaminadas a determinar si se ha cometido una infracción, para en su caso, imponer la sanción que legalmente resulte procedente; además de que se contemplan plazos breves para su tramitación y resolución, lo que permite advertir la existencia de normas que lejos de imponer dilaciones innecesarias, propician la prontitud de su resolución.

Dicho procedimiento especial sancionador, de conformidad con el artículo 367 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, será instrumentado, dentro de los procesos electorales, cuando se denuncie la comisión de actos y conductas que: i) violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución; ii) contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos en este Código; o iii) constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.

Si bien el precepto en comento, alude a que esas irregularidades tengan lugar durante el desarrollo de un proceso comicial federal, ello no significa que las irregularidades cometidas fuera de un proceso electoral en materia de radio y televisión, queden excluidas del procedimiento especial en análisis.

Lo anterior es así, en virtud de que, como ya se mencionó en el cuerpo de esta sentencia, el acceso a los medios de comunicación social por parte de los partidos políticos, así como de los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, en términos de lo dispuesto en los artículos 41 y 134 de la Constitución General de la República, es permanente, y no exclusivamente dentro de los procesos comiciales, por lo que de esa manera, es también permanente la posibilidad de que se cometan violaciones a las normas que regulan dicha prerrogativa, así como la afectación que puede ocasionarse con la difusión de promocionales propagandísticos de la naturaleza apuntada.

Por ende, una interpretación sistemática de las normas señaladas, conduce a sostener que en tratándose de propaganda electoral o política difundida en medios de comunicación social como es la radio y la televisión, el procedimiento especial sancionador es la vía idónea para analizar las conductas denunciadas en esa materia, por lo que se puede instaurar en cualquier tiempo, esto es, es dentro y fuera de un proceso electoral, así como en contra de cualquier sujeto que cometa violaciones a las normas que regulan la materia.

De esta forma, es válido establecer que el diseño del procedimiento especial sancionador, atiende a la materia y al contenido de las violaciones denunciadas, y no a la temporalidad en que éstas tengan lugar, ni a los sujetos que las hubieren cometido.

Lo expuesto evidencia que las posibles violaciones relacionadas con la materia de radio y televisión deben ventilarse en el procedimiento especial sancionador.

Por consiguiente, este órgano jurisdiccional estima fundado el agravio esgrimido por el Partido de la Revolución Democrática, a efecto de que la autoridad responsable tome en cuenta los elementos precisados con antelación y regule la procedencia del procedimiento especial sancionador, fuera de proceso electoral, por actos y conductas que: i) violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución; ii) contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos políticos en este Código; o iii) constituyan actos anticipados de precampaña o campaña; siempre y cuando, las posibles violaciones se encuentren relacionadas con la difusión de propaganda en radio y televisión.

Lo anterior, independientemente, de las demás responsabilidades en que puedan incurrir los servidores públicos a que se refiere el artículo 134 constitucional.

En consecuencia, deberá modificar todas aquéllas disposiciones que resulten impactadas por esta determinación.

Agravio segundo. En este motivo de queja el impetrante aduce que con la aprobación de los artículos 62, párrafo 4 y 66, párrafo 1, inciso a), del Reglamento cuestionado, la autoridad responsable impuso mayores alcances y limitaciones a las previstas por el artículo 368 del código federal comicial, estableciendo una serie de requisitos para que el Instituto Federal Electoral instaure el procedimiento especial sancionador en los casos de las conductas infractoras que se encuentren relacionadas con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de procesos electorales en las entidades federativas.

En tal sentido, señala que la autoridad responsable estableció restricciones que no derivan de la ley y que constituyen una franca violación al acceso a la tutela judicial efectiva al imponer la obligación de los institutos estatales electorales de hacer un análisis mediante el cual, vinculando los hechos con el estado que guarda el proceso en la entidad y las condiciones que para su desarrollo hubieren dictado, expongan los motivos por los cuales consideran que el Instituto Federal Electoral debe conocer del asunto en cuestión.

Al respecto, los artículos 62, párrafo 4 y 66, párrafo 1, inciso a), del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral son del tenor siguiente:

Artículo 62

Procedencia

…

4. Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de los procesos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente presentará la denuncia ante el Instituto Federal Electoral.

a) Para tai efecto, el instituto estatal electoral correspondiente, deberá hacer un análisis mediante el cual, vinculando los hechos con el estado que guarda el proceso en la entidad y las condiciones que para su desarrollo haya dictado, exponga los motivos por los cuales considera que esta autoridad federal deba conocer del asunto en cuestión.

b) En ningún caso, la autoridad administrativa electoral local remitirá de manera automática cualquier queja dirigida a este Instituto, debiendo realizar el análisis señalado en el párrafo anterior, y presentarla a nombre del propio instituto estatal electoral.

…

Artículo 66

Causales de desechamiento del procedimiento especial

1. La denuncia será desechada de plano, sin prevención alguna, cuando:

a) No reúna los requisitos indicados en el artículo 62 del Presente Reglamento;

b) Los hechos denunciados no constituyan, de manera evidente, una violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un proceso electivo;

c) El denunciante no aporte ni ofrezca prueba alguna de sus dichos; y

d) La materia de la denuncia resulte irreparable.

…

Este órgano jurisdiccional estima que el agravio de referencia deviene infundado, toda vez que, contrariamente a lo afirmado por el recurrente, de una lectura integral, tanto de las normas reglamentarias como legales en cita, se advierte que las primeras recogen el sentido y alcance de las segundas, por lo que la autoridad responsable se ajustó a los principios rectores de la facultad reglamentaria.

Lo anterior es así, en virtud de que el hecho de que la autoridad responsable hubiere establecido la obligación de los institutos estatales electorales de hacer un análisis mediante el cual, vinculando los hechos con el estado que guarda el proceso en la entidad y las condiciones que para su desarrollo haya dictado, exponga los motivos por los cuales considera que el Instituto Federal Electoral debe conocer del asunto en cuestión, y presentar la queja a nombre del propio instituto estatal electoral, obedece precisamente al contenido del artículo 368 del código federal comicial, mismo que es del tenor siguiente:

Artículo 368.

1. Cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de los procesos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente presentará la denuncia ante el Instituto Federal Electoral.

2. Los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada.

3. La denuncia deberá reunir los siguientes requisitos:

a) Nombre del quejoso o denunciante, con firma autógrafa o huella digital;

b) Domicilio para oír y recibir notificaciones;

c) Los documentos que sean necesarios para acreditar la personería;

d) Narración expresa y clara de los hechos en que se basa la denuncia;

e) Ofrecer y exhibir las pruebas con que cuente; o en su caso, mencionar las que habrán de requerirse, por no tener posibilidad de recabarlas; y

f) En su caso, las medidas cautelares que se soliciten.

4. El órgano del Instituto que reciba o promueva la denuncia la remitirá inmediatamente a la Secretaría, para que ésta la examine junto con las pruebas aportadas.

5. La denuncia será desechada de plano, sin prevención alguna, cuando:

a) No reúna los requisitos indicados en el párrafo 3 del presente artículo;

b) Los hechos denunciados no constituyan, de manera evidente, una violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un proceso electivo;

c) El denunciante no aporte ni ofrezca prueba alguna de sus dichos; y

d) La materia de la denuncia resulte irreparable.

6. En los casos anteriores la Secretaría notificará al denunciante su resolución, por el medio más expedito a su alcance, dentro del plazo de doce horas; tal resolución deberá ser confirmada por escrito.

Del contenido del artículo transcrito se advierte con claridad, que para la instauración del procedimiento especial sancionador en los casos de las conductas infractoras que se encuentren relacionadas con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de procesos electorales en las entidades federativas, se hace necesario que se cumpla con ciertos requisitos, a saber, que:

1)    La autoridad electoral administrativa competente presente la denuncia ante el Instituto Federal Electoral.

2)    Los hechos denunciados constituyan una violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un proceso electivo.

3)    La materia de la denuncia resulte irreparable.

Al respecto, cabe recordar que, derivado de la reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de enero de 2008, se incluyó un capítulo dedicado al procedimiento especial sancionador, en cuyo artículo 368, se facultó al Instituto Federal Electoral para conocer de las denuncias presentadas por las autoridades electorales administrativas competentes, cuando las conductas infractoras se encuentren relacionadas con propaganda política o electoral difundida en radio y televisión, durante la realización de procesos electorales en las entidades federativas.

De esta forma, el legislador facultó a las autoridades electorales locales, para que promovieran ante el Instituto Federal Electoral las denuncias correspondientes en materia de propaganda difundida en radio o televisión, que consideraran conculcatorias de la normatividad electoral, a efecto de evitar que se afecte el normal desarrollo de los procesos electorales en las entidades federativas.

Lo anterior, en razón de que al ser los órganos electorales estatales los encargados de la organización y vigilancia de los comicios inherentes a su esfera de competencia, cuentan también con la atribución de ejercer las acciones legales conducentes para la estricta observancia de las normas que los regulan, de manera que ante la difusión de propaganda en radio y televisión que pudiera vulnerar las condiciones de equidad, certeza y legalidad con que deben conducirse los procesos electorales en cualquier ámbito, esas autoridades, que son las idóneas para determinar la legalidad o no de dichas conductas, pueden presentar la denuncia correspondiente por tales hechos, cuyo control, al estar reservado a la jurisdicción federal, escapa a sus facultades.

Por consiguiente, debe entenderse que el conocimiento que el Instituto Federal Electoral tome respecto de actos de propaganda ilícita que probablemente se encuentren afectando algún proceso electoral local y respecto de la cual se pretenda accionar dentro del ámbito federal un procedimiento especial sancionador, debe obedecer a una denuncia presentada por la autoridad legitimada para ello, en la que además, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 3, inciso d), del mismo artículo 368, exista una clara narración de los hechos y, lo que a su juicio implique su vinculación con el proceso electoral en el que se encuentre impactando.

En ese sentido, la interpretación que la autoridad responsable ha dado al artículo 368, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, tiene como propósito ajustarse al criterio del legislador federal, el cual reservó al Instituto Federal Electoral el conocimiento de las faltas cometidas con motivo de la transmisión en radio y televisión de propaganda ilícita, pero sin vulnerar la autonomía constitucional de las entidades federativas.

Considerar lo contrario, es decir, que la obligación establecida en el artículo 368, párrafo 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se satisface con el simple hecho de remitir al Instituto Federal Electoral las quejas o denuncias que se presenten ante las autoridades electorales locales por parte de los diversos actores políticos, implicaría que las atribuciones de estas últimas estuvieran limitadas a grado tal, que sólo actuarían como meras oficinas receptoras, lo que resulta inadmisible dada la alta responsabilidad que tienen en la organización y conducción de los procesos electivos estatales, y porque de haber sido ésta la intención del legislador, bastarían las delegacionales y subdelegacionales con las que cuenta el Instituto Federal Electoral en el territorio nacional.

Derivado de lo anterior, es evidente que el contenido del párrafo 4 del artículo 62 del Reglamento cuestionado únicamente regula el contenido del numeral 368 del código federal comicial sin imponer mayores alcances o limitaciones, como equivocadamente señala el actor, toda vez que la forma de determinar que los hechos denunciados constituyan una violación en materia de propaganda político-electoral en radio y televisión durante la realización de procesos electorales en las entidades federativas, es precisamente a través del análisis que realicen las autoridades estatales electorales, que son quienes deberán presentar la queja correspondiente, mediante la cual expongan los motivos por los cuales consideran que el Instituto Federal Electoral debe conocer del asunto en cuestión, y esto se logra precisamente vinculando los hechos con el estado que guarda el proceso en la entidad y las condiciones que para su desarrollo haya dictado, pues de otro modo serán desechadas las quejas que se presenten sin cumplir con esos requisitos.

Lo anterior, pone de manifiesto que, contrariamente a lo sostenido por el partido apelante, con la aprobación de los artículos 62, párrafo 4 y 66, párrafo 1, inciso a), del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, la autoridad responsable no excedió los límites previstos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni conculcó la facultad reglamentaria que le concede el código comicial federal, toda vez que no estableció limitantes ni sobrepasó la previsión contenida en el artículo 368 del código federal comicial.

En efecto, de la lectura de los preceptos reglamentarios en cita se desprende claramente que en los mismos no se establecen limitantes ni se sobrepasan las previsiones contenidas en el artículo 368 del código federal comicial; por el contrario, se detalla su contenido, atendiendo al límite natural determinado por los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación, sin que contengan mayores posibilidades o impongan distintas limitantes a las de la propia ley que reglamentan.

En ese orden de ideas, resulta evidente que no le asiste la razón al apelante cuando refiere que la causal de desechamiento señalada en el artículo 66, párrafo 1, inciso a), del Reglamento cuestionado, constituye una franca violación al acceso a la tutela judicial efectiva, toda vez que de la lectura de dicho numeral se advierte que el mismo es consistente con lo preceptuado en el artículo 368 del código comicial federal.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E

ÚNICO. Se ordena al Consejo General del Instituto Federal Electoral que en términos del considerando cuarto de la presente ejecutoria y de acuerdo con la normativa aplicable, modifique en lo conducente el Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral.

NOTIFÍQUESE personalmente al Partido de la Revolución Democrática, en el domicilio señalado en autos para tal efecto; por oficio, con copia certificada de este fallo, al Consejo General del Instituto Federal Electoral, y por estrados a los demás interesados, en términos del artículo 26, 27 y 28 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Hecho lo cual, archívese este expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe. Conste.

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

MARCO ANTONIO ZAVALA ARREDONDO